摘要：處所立法的情勢主義，在立法構造和編製上表示為求年夜責備、法典崇敬，在立法內在的事務上表示為大批重復上位法、“剽竊”其他處所立法、處所特點萎縮，在立法立場上表示為守舊有余、立異缺乏。發生上述題目的本源，重要可以從關于處所立法的認知誤差、處所立法權的空間受限、處所行政治理“職責同構”形式的影響、立法政績不雅的錯位、躲避立法風險和立法問責的實際考量、處所衣服也一樣。優雅的。淺綠色的裙子上繡著幾朵栩栩如生的荷花，將她的美麗襯托得淋漓盡致。以她嫻靜的神情和悠然漫步的立法立異才能缺乏等幾個方面停止分析。處所立法情勢主義的管理，應從改變關于處所立法的過錯認知、明白“法令保存事項” “處所性事務” “不抵觸”等概念的內在、樹立迷信的處所立法任務評價機制、加大力度立法調研、拓展立法大眾介入道路、加大力度處所立法人才步隊扶植、充足施展特別處所性律例的立異引領感化等方面著手停止。
要害詞：處所立法 情勢主義 立法政績不雅 立法問責 處所特點
改造開放40多年來，我國處所立法獲得了諸多汗青性成績，慢慢成為中國特點社會主義法治系統的主要構成部門，為中國特點國度管理源源不竭地輸出諸多處所性、多元化和立異性元素，推動處所管理平易近主化、精緻化、有用性的經過歷程中施展著越來越主要的感化。但是，處所立法在實行中也顯顯露愈來愈顯明的守舊性、同質化景象，存在大批立法重復和“剽竊”、處所特點萎縮、立異性缺乏等情勢主義題目。處所立法的情勢主義之弊，在很年夜水平上影響了我國處所立法的效能施展，需求我們從實際上對其發生的各類復雜的軌制和實際緣由停止周全剖析，并且在實行中予以高度器重、著手停止有針對性地預防和管理。
一、處所立法情勢主義的重要表示及其迫害
情勢主義，望文生義，就是一種重視內部情勢而疏忽實體內在的事務、重視行動經過歷程而不器重現實後果乃至離開現實需求的立場、方式、風格和表示的總稱。處所立法的情勢主義，在立法情勢上，重要表示為立法編製、構造和範圍上“求年夜責備”和“八面玲瓏”，講求立法的“系統完全” “鴻編巨制”，誇大與中心立法的文本對應而疏忽施展處所立法“少而精”、快捷、實時、機動的上風；在立法內在的事務上，重要表示為“照抄照搬”或“機械套用”中心立法或其他上位法，從立法文本上大批“復制”和“克隆”法令、行政律例或其他處所的規則，疏忽或許說很少表現當地的“地情”與“特點”。
無須諱言，處所立法的情勢主義使得我國處所立法全體帶上守舊性、主動性特色。這既招致了處所立法的價值誤差、處所立法資本的揮霍，又形成了處所立法的自立性、立異性和處所特點的萎縮。現實上，這也是處所立法主體消極看待包養網價格立法權責的成果，是處所立法“缺位”和“不作為”的一種包養實際反應。
（一）立法編製和構造上“貪年夜責備”“法典崇敬”
在編製和構造上，處所立法存在一種“通病”，即單方面尋求編製構造的完全性，在立法布局和立律例模上與中心立法看齊，“高低普通粗”，篇幅冗長。因此，“年夜而全”的處所立法比擬多，“少而精” “小快靈”的處所立法比擬少。良多處所性律例不論本地的現實需求若何，總則、分則、附則樣樣俱全。章下分節、節下分條、條下再分款、款下再分包養網排名項，欲構成一種效能齊備的“成套裝備”和範圍巨大的“百寶錦囊”。但是，這并不是由於處所立法觸及了過多的處所性題目和詳細操縱規定而“身軀宏大”，處所立法的“年夜而全”也并不料味著處所立法在精緻化、可操縱性和實效性上的響應進步。
為了求得範圍巨大和“樣子都雅”，一些處所立法把很多宣言式、內在的事務空泛、非規范性和無操縱性的條則“塞進”各個部門。在一部貌似巨大、欲包含萬象息爭決一切疑問題目的處所立法中，具有本質性內在的事務的“干貨”條則百里挑一。即便有幾條，也被沉沒在“年夜而全”的篇幅和言簡意賅的“口語”條則中。這種立法情勢，不只損失了處所立法快捷、實時和機動的上風，並且使得法律者和遵法人在履行和遵照經過歷程中茫無頭緒、費時費事。慣常的情況是，懂法的嫌其重復啰嗦，不懂法的嫌其紛紛復雜。
處所立法的情勢主義窘境與前途實在，權衡處所立法任務的成績與缺乏，以及評價一個處所的立法東西的品質若何，不在于這個處所立了幾多法，也不在于其所立之法的範圍有多年夜、構造有多完全、條則有多周全，而在于能否有的放矢、真正處理處所的現實題目。處所立法只要在中心立法斷定的年夜框架內，在“處所特點”和“可操縱性”高低工夫，力圖針對性強、明白詳細、便于履行，保持“實事求是”和“少而精”，才幹真正找到本身的效能定位與價值尋求。
在內在的事務設定和構造design上，處所立法應留意戰勝某種“法典崇敬”情結，不該單方面尋求系統完全和範圍巨大，而是應依據當地的現實包養網需求、相干立法的主要水平以及相干條目的需要性和可行性，來決議相干立法的範圍。在構造design中，一些處所立法可以不分章節，轉而采取更多的“條目法案”情勢。中心立法缺什么就彌補什么，有幾條就寫幾條，無須“穿鞋戴帽”和“胡子眉毛一路抓”，把處所立法弄成相似于“法令年夜全”或“法令匯編”。“從這個意義上說，什么時辰我們的處所立法中呈現更多地針對某一詳細題目作寥寥數語的詳細規范的‘條目法案’，什么時辰我們的處所立法才算真正找到了本身的定位。”如許，處所立法草擬也快、審議起來也快、實行起來也就更不難，處所立法才幹回回其“可操縱性”和“實行性”的天性，也就可以或許發生更年夜的立法效益和管理實效。
（二）對中心“母法”及其他上位法的“立法重復”
就統一調劑對象或統一主題重復停止立法，是我國立法實行中的一個廣泛景象。這不只表示為法令與法令之間、行政律例與法令之間、部分規章與行政律例之間等包養網中心層面的立法重復，並且更多地表示為處所立法與中心立法之間、下位法與上位法之間，因立法事項上的內在的事務競合而常常產生的大批“后法”對“前法”的重復。盡管中心立法彼此之間也存在內在的事務重復的景象，可是此類題目在處所立法中表示得尤其凸起。
持久以來，盡管幾回再三誇大“處所立法不得重復上位法” “下位法普通不得重復上位法的內在的事務”，可是有關法制同一與重復上位法的關系、上位法的哪些內在的事務必需重復、哪些內在的事務又是不用要重復等題目，一向困擾著處所立法實行。這些題目在2015年《立法法》修正付與“設區的市”處所立法權之后變得尤其凸起。在《立法法》修改案審議經過歷程中，就有人擔心“此刻的法令系統曾經構成，立法也越來越細化，處所立法的空間曾經不年夜。此外，此刻省、自治區人年夜常委會的立法內在的事務與上位法良多是重復的，有些只是相干上位法內在的事務的從頭整合罷了，再下放一級，重復景象會更多”。有學者批駁“設區的市”立法東西的品質堪憂，重要表示為其對上位法以及其他處所立法的大批重復和剽竊。還有學者指出，處所立法“抵觸”上位法的情況并未幾見，而處所立法重復上位法的情況卻普遍存在、難以計數。這種情況在處所立法權擴展到“設區的市”一級后更有舒展之勢。
處所立法實行中，立法重復重要表示為在立律例劃和項目選擇上，自覺對比國度法令、行政律例重復選題，以中心立法事項代替處所立法事項；在詳細內在的事務上，處所立法大批移植和復制法令、行政律例的條則，照抄、照搬上位法的內在的事務，下法抄上法，子法抄母法，一法抄多法，乃至構成“三世同堂”甚至“四世同堂”的立法收縮景象。相當水平上，很多處所立法基礎上是在將中心立法的相干條則停止分化、合并、調劑的基本長進行從頭組合，或是僅做一些語詞表述上的變換，基礎沒有可以或許表現處理當地區現實題目的本質性內在的事務。“讓處所無限的立法資本用于‘抄年夜法’，而不是發明性地往應用立法資本，處理處所上急切需求經由過程立法來處理的題目，是處所立法資本的最年夜揮霍，也是讓處所立法本錢投進回于低效益甚至有效益的主要緣由。”
以我國《水淨化防治法》為例，1984年我國制訂了第一部《水淨化防治法》，1996年、2008年、2017年停止了三次修正。從處所立法實行來看，27個省、自治區以及若干設區的市出于履行上位法的需求，也陸續制訂了本省、市或特定河道水淨化防治方面的處所性律例。經由過程對《水淨化防治法》與包養網心得各地水淨化防治條例停止文本對比和比擬，可以發明有些處所制訂的條例是包養網直接照搬照抄的“顯明重復”，有些是對上位法肢解拼集的“隱性重復”。有的處所制訂的水淨化防治條例與上位法之間的重合率，竟然高達70%以上。這種立法重復景象在處所制訂的“年夜氣淨化防治條例”“固體廢料淨化周遭的狀況防治條例”“城市市容和周遭的狀況衛生治理條例”等處所性律例中也大批存在。
從劃分中心與處所立法權限的角度來講，處所立法大批重復中心立法，不只使得中心與處所之間履行立法分工的意義被淡化和虛置，並且加劇了中心與處所立法權限的凌亂，使得良多處所立法現實上變得無關緊要。實行中，往往是中心立法一出臺，處所隨后就出臺了詳細實行細則。對于處所積極履行中心立法的積極性，當然情有可原。可是，由于很多處所立法行動過于匆促，沒有時光停止周到細致的查詢拜訪研討，對于中心立法的準繩和精力也沒有充足消化接收，往往是將行政治理經過歷程中“轉發”文件的做法帶到處所立法實行中。以實行性立法為例，一些處所立法僅逗留于“轉發”層面。假如說有所“立異”的話，很年夜水平上也只是把觸及管轄范圍等地區特征換本錢地地名和當地監管法律部分罷了。
關于處所立法能否可以照抄照搬“母法”條則，以及照抄照搬幾多為宜的題目，一種不雅點以為，處所立法重要是一種履行性立法，具有很強的依靠性，它在很年夜水平是依中心的“母法”的存在而存在的。處所立法要與“母法”的章條絕對應，即便某一章沒有新的彌補規則，幾多也要抄幾條，誇大方方面面都不克不及缺乏，不然就會覺得沒有邏輯性、體系性。並且，在處所實行中凡是以“母法”的內在的事務構造為尺度來判定處所立法能否完全。另一種不雅點以為，處所立法要內在的事務周全，既要有“母法”的內在的事務，也要有當地的處所特點。但對于“母法”的內在的事務應該盡量“挪移”到處所立法中，如許可以省得處所在實用時又要看中心的“母法”，又要看當地的“子法”。當局部分在履行起來用一部法總比用兩部法更便利和省事。還有人以為，處所立法應以凸起特點和拾遺補闕為重要內在的事務，應該盡量防止對“母法”的不用要的重復，以少抄為宜。
從實際上說，處所立法的實行性特色，決議其不宜照抄照搬中心立法的“母法”。中心“母法”上有的，處所就必需履行，處所“子法”也就沒有需要往搬抄。假如中心立法曾經就有關事項停止了明白規則，處所還要將其照搬到處所立法中，顯然違反了履行性或實行性立法的主旨。處所包養的實行性立法應該只對中心立法實行經過歷程中的需要事項停止規則，其規范重點應該是中心立法難以同一規則，或是有關規則難以詳細操縱，以及當地實行經過歷程中具有特別性的內在的事務。是以，中心立法的一些準繩性、總綱性和歸納綜合性內在的事務都可以在處所立法中省往。處所立法可以只對需求規范的內在的事務設置條則，對于其他條則則無須加以表現。只要如許，才幹完成處所“子法”與中心“母法”融為一體、相反相成，也才有利于處所立法真正做到可操縱和具有處所特點。
（三）分歧處所立法之間的高度“模擬”與“剽竊”
“立法模擬”，普通是指分歧處所立法之間相互鑒戒、彼此攀比、內在的事務趨同的景象。也有學者將高度分歧的“立法模擬”稱為“立法剽竊”，即“處所機關在制訂處所性律例和處所當局規章中，完整不顛末任何修改或許僅作大批的非本質性文字修改，非需要和公道地將其他法令文件中的內在的事務和情勢直接搬到處所立法中”。它重要表現為，在內在的事務上大批應用其他處所立法的相干條目，而不斟酌或許說較少斟酌當地的經濟、社會和文明成長狀態。在情勢上照搬套用其他處所立法的編製構造，而掉臂及能否有實際的需要性。假如說“立法重復”常常產生于處所“履行性立法”或“實行性包養網比較立法”經過歷程，那么這種“立法模擬”或“剽竊則”更多產生于處所“自立性立法”或“創制性立法”經過歷程。
改造開放以來，分歧處所立法之間相互進修、鑒戒和“拿來”，是推進我國處所立法成長的一個主要道路，是完成處所立法“以點帶面” “以一地帶動多地”式成長的主要方法，也是處所立法“少走彎路”、完成奔騰式成長的一種捷徑。譬如，1993年，北京市制訂了全國第一部關于制止燃放煙花爆仗的處所性律例，即《北京市關于制止燃放煙花爆仗的規則》。在北京作為首都的“示范效應”影響下，良多處所競相效仿、紛紜經由過程處所立法制止燃放煙花爆仗。並且，從立法的內在的事務和情勢來看，各地立法千篇一律、簡直是一個面貌呈現。一時光，“禁放”成為全國處所立法的“時興話語”。1998年，北京市放寬禁令、答應在指定地址集中燃放煙花爆仗，各地立法又紛紜如法炮制，由本來的周全制止調劑為指定地址、她不怕丟面子，但她不知道一向愛面子的席夫人怕不怕？指按時間的限制燃放。這些足以浮現北京作為首都帶動全國處所立法實行的“頭雁效應”。還有，1997年杭州市城市市容和周遭的狀況衛生治理條例出臺后，各地的立法“仿制品”就有幾十部之多。1998年，在濟南、武漢等地制訂城市生涯渣滓治理措施之后，北京、重慶、海口、廈門、成都、深圳等地陸續跟進，以處所當局規章情勢推動了我國城市管理的法治化過程。
由上不雅之，我們要否決的不是處所立法之間在顛末當真研討和對比考慮之后的“立法模擬”，而是最基礎不斟酌或很少斟酌當地現實情形和特別需求的直接照抄、簡略套用的“立法剽竊”。實行中，“完整不顛末任何修改”或“僅作大批的非本質性文字修改”的嚴重“立法剽竊”，雖尚屬少見，但其負面影響也長短常顯明的。處所立法之間的高度模擬與“剽竊”，不論是不加分辨、自覺攀比其他處所的進步前輩經歷，仍是對其他處所的立法缺點不加鑒別、全盤接收，都無法知足當地立法的“處所性”需求，勢必將割裂處所立法與當地特別需求之間的聯絡接觸、延緩當地立法的立異動力和自立性成長。
（四）分歧處所立法之間的高度“模擬”與“剽竊”
經由過程立法情勢對處所管理的特別題目停止闡釋和表達，處理處所特別牴觸、施展處所特別上風、反應當地特點管理的無益經歷，是處所立法的魂靈和真正的性命力地點。相較于中心立法，處所立法擁有間隔本地居平易近更近、更能正確反應本地平易近意以及更契合當地需求的特色和上風。在不與法令、行政律例等上位法相抵觸的條件之下，處所立法的特點越凸起、越顯明，實在用性、可操縱性就越強，越合適當地居平易近的偏好和越能取得大眾的自發遵照，也就越能施展國度法治對于社會生涯的全體規范感化。假如處所立法的特點不顯明、“處所性”上風得不到充足施展，在某種水平上也就意味著處所管理經過歷程中亟待處理的一些特別題目被疏忽了，中心制訂的法令律例在處所履行經過歷程中所反應的一些題目被掩飾了。
“沒有處所特點，處所立法就掉往其存在的價值。”處所立法應是各地天然地輿前提、經濟社會成長、包養網平易近族宗教文明與特定社會管理需求配合感化下的產品，應浮現出一道道具有濃郁處所特點的立法圖景。但是，實際中“不少處所性律例，南邊的與南方的差未幾，西部的與台灣東邊的難差別，最基礎看不出當地與異地在政治、經濟、文明、社會生涯等方面有何差別，一些規則也年夜同小異，因此不只律例的針對性差，並且適用性、可操縱性也差”。有學者經由過程統計指出，“不少處所律例條則內在的事務上，有1/3屬于可以不寫的，1/3屬于可寫可不寫的，1/3屬于可以寫的。有的實行類律例，真正依據當地方現實情形和現實需求、帶有處所特色的規則就只要幾條”。不言而喻的是，很多處所立法在某種水平上并不是適于某一個處所特別需求、帶有濃烈處所特點的立法產物。與其說它們是某一個處所的“處所糧票”，倒不如說更像是一個可以實用于全國各地的“通用糧票”，是在全國范圍內“放置四海皆準”的“尺度立法”。
近些年來，處所特點的萎縮與立異性品德的淡化，既表示為處所立法實行中大批呈現的對上位法的“立法重復”，以及對其他處所立法的高度“模擬”或“剽竊”，也表示為我國“經濟特區”等特別處所立法在先行先試、改造立異方面的效能未能連續有用施展。改造開放40多年來，我國立法與法令系統成長現實遵守著“摸著石頭過河” “邊干邊學”的思緒。深圳、珠海、廈門、汕甲等地經由過程行使經濟特區立法權，在摸索樹立社會主義市場經濟體系體例和社會治理改造立異方面施展了積極感化。以深圳為例，1988年公佈實行《深圳經濟特區地盤治理條例》，答應地盤應用權可以有償出讓、讓渡和典質。這就直接推進了1988年憲法修正，在全國范圍內開端履行國有地盤有償讓渡軌制。此后陸續制訂的《深圳經濟特區股份無限公司條例》《深圳經濟特區無限義務公司條例》，為全國人年夜常委會1993年制訂《公司法》停止先行先試。1994年，深圳公佈《深圳經濟特區室第區物業治理條例》，首創了我國城市物業治理立法的先河，也為國務院2003年制訂物業治理條例積聚了立法經歷。此外，深圳國有資產治理條例、企業破產條例等經濟特區立法，為我國市場經濟運轉的全國性立法供給了立法底本和軌制框架。習近平總書記在深圳特區建立40周年慶賀年夜會上指出，我國經濟特區改造開放的一個主要經歷就是迷信立法、嚴厲法律、公平司法、全平易近遵法，使法治成為成長的主要保證。以後，跟著中心立法觸角的不竭延長和我法律王法公法律系統的不竭完美，經濟特區立法異樣也面對先行先試、改造立異的空間受限題目。
實行中，還有一種情形就是我公民族自治處所立法的特點效能也未能充足施展。依據憲法和平易近族區域自治法，我公民族自治處所享有制訂自治律例和處所性律例的雙重立法權。自治律例可以依據平易近族自治處所政治、經濟和文明特色，對上位法作出某些“變通”或“彌補”規則。處所性律例是平易近族自治處所依據憲法、法令和行政律例制訂的關于當地普通處所性事務的規范性法令文件。從自治處所立法實行來看，廣泛存在“重”處所性律例而“輕”自治律例的景象。詳細而言，我國還有相當一部門自治處所沒有制訂自治條例，特殊是五個自治區的自治條例都尚未出臺。並且，從已有的自治處所“變通”規則來看，也重要集中在婚姻、繼續、打算生養、任務教導等範疇，此中婚姻範疇簡直占了一切變通彌補規則的80%擺佈，而平易近族自治處所特殊需求的資本開闢、周遭的狀況維護、邊境經濟成長等方面的變通或彌補規則基礎上就沒有。有學者評價說，“平易近族自治處所似乎早已習氣于這種沿革既久的主動立法，忘卻了本身應有的自動位置”。
二、處所立法情勢主義發生的本源
近年來，處所立法的“處所特點”、立異性品德之所以浮現淡化和萎縮的趨向，處所立法經過歷程中的情勢主義之風風行，其背后有著極端復雜而深入的思惟本源、軌制與實際緣由。本文測驗考試從關于處所立法的認知誤差與實行位置、處所立法權的空間無限、我國行政治理體系體例的特色、“不抵觸”尺度的含混性、立法政績不雅的錯位、立法問責的壓力、處所立法立異才能缺乏等方面停止分析。
（一）關于處所立法價值的認知誤差與實行位置
由于遭到傳統的中心集權單一制國度實際的影響，人們習氣于將處所立法看作中心立法的天然延長和“傳聲筒”，或許說只是把處所立法看成中心立法亦步亦趨的“拾遺補闕”。包養這種不雅念直接招致了關于處所立法價值與效能的熟悉誤差和實行誤區，構成處所立法全體守舊性和主動性特色。不少人以為，處所立法的權限范圍在很年夜水平上僅限于“下行下達”，即依據中心立法制訂當地實行細則的范疇。處所立法的本能機能莫過于包管法令、律例在本行政區域的貫徹實行，其重要義務就在于依據當地現實情形就有關法令、律例制訂實行細則和配套辦法，使之便于在當地履行。
是以，有不少人以為為了確保法制同一，務必嚴厲限制處所立法權。還有人甚至不同意給處所下放立法權，以為處所立法權的擴展，會招致“處所割據”。中國太年夜，一放就亂。中國歷來沒有分權的概念，只要割據概念。在2015年《立法法》付與設區的市處所立法權之后，也有不少人煩惱處所立法主體的敏捷擴容會招致“法盲立法”，有能夠“危及法制同一”，很不難“發生處所維護主義”等諸多立法亂象。在對峙法法修改案停止審議經過歷程中，就有不少全國人年夜常委會委員提出，處所立法主體太多、晦氣于法制同一，有能夠會招致立法權濫用。
還有人盡管并不否定處所立法的價值，可是對處所立法的將來成長持消極灰心立場，并且主意“處所立法應向小立法改變”。其來由是，跟著社會生涯的各個範疇已年夜多完成了有法可依，需求以立法情勢加以調控的處所性事務已被大批的中心立法所籠罩，處所立法可以彌補和彌補空缺的範疇曾經未幾。並且，跟著全國同一市場次序的樹立，處所立法也無法對當地市場經濟主體予以規范。跟著中國社會的提高，對國民基礎權力的維護將更為廣泛和主要，但這方面的立法由於觸及國度法令保存事項，處所立法又無權涉足。是以，將來的處所立法應有一個從年夜立法向小立法的計謀改變，處所立法項目將呈慢慢削減的趨向，處所性立法任務必定要被減弱。
顯然，由于深受傳統“年夜一統”國度主義立法不雅和行政主導思想的影響，人們廣泛以為我國并不具有完整自力的“處所性事務”，處所也不擁有完全意義上的立法自立權。在中心與處所立法關系熟悉和處置經過歷程中，我們往往誇大的“沒錯，因為我相信他。”藍玉華堅定的說道，相信自己不會拋包養網棄自己最心愛的母親，讓白髮男送黑髮男；相信他會照顧好自是保護中心集中同一引導，而經常疏忽處所積極性的施展。我們凡是也更重視保護國度法制同一，而對處所差別性、多元化立法需求的器重水平不敷。即，“自2000年《立法法》經由過程后，中心在處所立法題目上一直器重國度法制同一題目，處所立法權限收窄的態勢已是不爭的現實。嚴厲限制處所立法權不是個體引導人的政策愛好所致，而是國度立法機關所秉包養網 花園持的一項基礎立法政策”。由此帶來的影響就是，在實行中，處所立法的感化施展不年夜、不受器重，以致于被以為無關緊要。這種不受器重的狀態，也使得處所立法主體缺少停止當真研討、立法立異以晉陞處所立法東西的品質的熱忱和動力，經常是為了完成立法任務而東拼西湊、應付了事。
（二）中心立法的觸及不竭延長，處所立法空間遭到更多限制
1979年，處所組織法初次付與省級人年夜及其常委會制訂處所性律例的權利。此后，我國處所立法的主體慢慢擴展和睜開。跟著包養中國特點社會主義法令系統的基礎構成，法令、行政律例的觸角不竭延長，對于全部經濟社會生涯的規制與干涉也越來越周全“席少爺。”藍玉華面不改色的應了一聲，對他要求道：“以後也請席大人代我叫藍小姐。”、細化，甚至可以說在必定水平上構成了中心立法“無處不在” “無處不有”的包養網狀態。盡管處所性律例、處所性規章在多少數字上遠遠跨越法令、行政律例，但其重要效能限于“轉達”中心立法的規則。在中心立法不竭成長和完美的前提下，處所立法的自立空間、立異效能和表現處所特點的感化施展也必定面對更多的來自上位法的制約。正若有學者指出，“國度立法浮現逐步細化的趨向，給處所留下的立法空間慢慢減少，這使得處所立法要么重復國度的法令，要么違反國度的法令，位置非常為難”。
2015年，為貫徹黨的十八屆三中全會精力，立法法作出嚴重修正，將享有處所立法權的主體范圍由之前“較年夜的市”擴大到一切“設區的市”。但是，處所立法主體范圍的擴展，并未最基礎改變我國處所立法權的空間受限狀態。有學者指出，立法法付與設區的市立法權現實上完成了處所立法權的“一放一收”，即在擴展處所立法主體范圍的同時，對本來“較年夜的市”的立法權限范圍停止了壓縮。是以，這現實上“擠壓了處所立法運動的空間”，“必定水平上就義了處所立法的實效性”。詳細言之，盡管立法律例定“設區的市”可以在“城鄉扶植與治理、周遭的狀況維護、汗青文明維護等方面的事項”停止處所立法，但是這些範疇現實上都曾經有了大批的法令、行政律例以及省級處所性律例等響應範疇的上位法。顯然，在既稀有量浩繁的上位法的情形下，“設區的市”在良多方面曾經不需求再制訂更多的處所性律例。換言之，即便沒有相干的“設區的市”處所立法包養網，處所有關事項的管理也很有能夠做到“有法可依”。這就使得“設區的市”的立法空間很是無限，要制訂出具有處所特點的處所性律例的難度也變得更年夜。
（三）分歧處所行政治理“怒不可遏。職責同構”形式對處所立法的影響
從實際上說，我國一切的處所立法權均來自中心的受權或委托。除了“法令保存”立法事項之外，其他立法本能機能和立法事項很年夜水平上以一種“立體切割”方法，向處所層層“平行下達”。從憲法和立法法的相干規則中，難以看出何種“處所性事務”應該由處所自立立法而無須中心的特別受權，也難以看出何種事項應該由中心受權處所立法。並且，也很丟臉出省級處所立法、“較年夜的市”處所立法、“設區的市”處所立法除了在實用范圍上有所區分之外，在詳細立法事項上有什么顯明差別。包養網
在我國，處所當局行政治理的事權有多年夜，凡是就意味著處所立法的權限范圍有多年夜。現實上，處所當局縱向行政治理權限設置裝備擺設的“職責同構”和高度重合，也是繁殖處所立法情勢主義的一個主要的深條理緣由。在我國中心與處所當局間縱向關系中，分歧層級的處所當局退職能、職責和機構設置上高度同一。除了交際、軍事等特別範疇之外，每一級處所當局都在治理著差未幾雷同的工作，各級處所當局的事權與義務也沒有明白的鴻溝。響應地，處所立法本能機能也浮現出“立體切割”“平行下達”的特色，分歧處所立法之間“高低對口、擺佈對齊”高度“一體化”和“同質化”。統一事項或統一件工作要由分歧層級的處所立法主體停止立法。換言之，簡直一切的立法主體規則一切的工作，但一切的工作在一切的立法層級都得不到完全而有用的規則。于是，同時就某一雷同事項停止立法的分歧立法主體之間，很不難呈現“下位法抄上位法”、“子法抄母法”、東拼西湊、相互剽竊的景象。
（四）關于處所立法與上位法“不抵觸”尺度的不斷定性
2000年立法法明白處所立法“不抵觸”上位法準繩之后，處所立法只要在與上位法“不抵觸”的條件之下才幹停止。這就意味著，處所立法必需在“不抵觸”與“處所性”“立異性”之間找到某種奧妙的均衡。實行中，對于“不抵觸”的認知與判定還存在良多不合與誤讀。不少人以為，“不抵觸”就是處所立法必需有法令、行政律例等上位法作為立法根據。即，但凡國度法令、行政律例有規則的，處所立法才幹觸包養網及；但凡國度法令、行政律例沒有規則的，處所立法不得及鋒而試。還有人以為，“不抵觸”就是要在內在的事務上盡量多地復制上位法的規則。其來由是，“中心在制訂法令律例中的經歷和做法無疑是最具威望性和可模擬性的，所以在編製、內在的事務和文字上全盤效法上位法在處所立法中就有了自然的公道性”。
這些對“不抵觸”準繩的單方面、僵化、機械懂得，勢必將“不抵觸”準繩與處所特點、自立立異對峙起來，甚至以為“不抵觸”與“處所特點”之間是一種非此即彼的牴觸關系。假如二者產生沖突，為躲避被下級問責的風險、穩妥起見，大都處所立法城市采取守舊主義立場，直接廢棄處所性、差別性需求而選擇與上位法堅持高度分歧。也是以，處所立法對上位法的大批重復，被付與“重復是為了與上位法堅持分歧” “重復是為了不與上位法相抵觸” “重復是為了更好地履行上位法” “重復是為了保護法令系統的同一性”等多種來由來加以粉飾。對此，有學者指出，“不抵觸上位法”的意圖在于為處所立法的處所性價值規定界線，避免各地立法失落進處所性的“深淵”，但不曾想到，它卻讓處所立法徹底遁進分歧性的一端。還有學者評價說，“不抵觸”準繩是一把橫在處所立法頭上的“刀”，嚇得處所立法沒有“招”。要做到“不抵觸”、法制同一，“不是仿製，就是照抄”。
（五）偏好立法多少數字、速率，而非立法東西的品質、實效的“立法政績不雅”
處所立法的情勢主義在某種水平上也是對以後立法政績不雅錯位的一種反應，其背后現實上暗藏著處所立法主體的“功利主義”考量。處所立法任務需求以一種“自上而下”的行政科層制考察方法停止鼓勵。處所立法的多少數字、品種與速率，立律例劃的制訂和實行，以及相干處所性律例、規章、規范性文件能否被下級立法機關批準、轉變或撤銷，凡是被作為處所立法任務考察的重要目標。在某種意義上，“作為‘剛性’的立法任務義務和目標，經由過程法案就是一切盡力的最終目的”。
我們常常聽到一些處所立法機關的引導同道在先容當地立法任務成就時說，我這個處所曾經制訂了幾多部處所性律例，本年還要立幾多部處所性律例。在向下級報告請示立法任務情形時，也經常把立了幾多法、立法任務的速率和規格作為重要內在的事務。下級立法機關也經常是“以多少數字論成就”“以速率論好漢”，而對于詳細立法的東西的品質與實效則來不及干預干與。顯然，行政治理經過歷程中的“政績工程”產生機理，異樣也實用于立法經過歷程。對于立法政績的尋求，實行中催生了處所更多立法、更快立包養網 花園法的立法沖動和“感性選擇”。在“壓力型”考察目的指引和鼓勵之下包養網，良多處所忙于“因上立法” “應急立法” “為了立法而立法”。為了完成立法品種的齊備而搞“年夜而全”和“小而全”；為了加速立法速率而“小法抄年夜法”“子法抄母法”，甚至直接“將行政治理經過歷程中的那種‘轉發’文件的做法帶到處所立法”。也是以，立法調研和立法論證時光經常被年夜幅度緊縮，立法公然和征求看法等法式也常常被疏忽。立法運動所特有的平易近主性、迷信性、謹慎性請求，就有能夠要向立法速率、立法效力妥協。
（六）出于躲避立法風險與“立法問責”的實際考量
處所立法要有特點、真正“隨機應變”處理處所題目，就要有敢為“全國先”的改造精力和開闢朝上進步的認識。但是，先于中心或其他處所的軌制立異與改造，經常要面對“越界”“試錯”所帶來的各類各樣難以猜測的法令、政治和社會風險。詳細到處所立法範疇，在保護中心威望和國度法制同一的政治請求和法治準繩之下，在中心與處所立法權限劃分不甚了了的軌制狀態下，從躲避立法風險的角度來說，處所立法的守舊有余、立異缺乏，現實上也是一種感性的行動選擇。實際中，良多處所“寧可雷同或類麼人？”難相處？故意刁難你，讓你守規矩，或者指使你做一堆家務？”藍媽媽把女兒拉到床邊坐下，不耐煩的問道。似，也不搞差別；寧可躲在后面等待機會，也不作‘出頭鳥’；寧可照搬照抄，也不安身于進步而搞立異”。
古代軌制學派提出模擬機制論(mimetic)似乎可以對處所立法的這種行動選擇停止某種水平的說明。即，一個組織基于“符合法規性”的考量，往往偏向于模擬同範疇中其他勝利組織的行動和軌制，以下降周遭的狀況所帶來的不斷定性風險。有學者指出，在處所立法官員看來，能否與上位法“相抵觸”是有沒有“過”的題目，而能否與上位法重復是有沒有“功”的題目。這就使得很多處所立法往往采取守舊主義立場、“不求有功但求無過”，謹嚴有余、掛念重重、目不轉睛。“一看中心、二看沿海”，主動地跟在中心和此外處所立法的后面走。只要在中心立法或兄弟省市的立法出臺之后，才會在參照和鑒戒“他法”的基本上斟酌當地的立法。如許一來，處所立法免除了被“問責”的風險，但也經常錯過安身當地創設特點規范的良機。所立之法也只能是“老僧人的帽子”——輕舉妄動，談不上什么處所特點和軌制立異。
2017年7月，中共中心傳遞甘肅祁連山天然維護區生態周遭的狀況遭遇嚴重損壞的題目。《甘肅祁連山國度級天然維護區條例》成為“在立法層面為損壞生態行動放水”的典範立法實例。這個事務惹起實際界的普遍會商和實務界的深入反思。在甘肅祁連山維護區立法“放水”事務被問責之后，很多處所立法機關強化了法制同一和立法風險認識。但是，由于實行中對“立法放水”的認定缺少明白的軌制規則和同一尺度，良多處所立法機關繁殖了一種“不求有功、但求無過”和“不求最先、不恥最后”的任務不雅念和心思，對于上位法直接“轉發”或周全復制，警惕翼翼地防止因與上位法相抵觸而被問責。
（七）處所立法主體停止立法立異的才能缺乏
立法任務職員作為立律例劃的制訂者，詳細法令律例的草擬者、審議者，組成了立法運動中的主體原因。處所立法是為特定處所“定例矩”、為下層社會管理“定方圓”的主要任務，其政治性、專門研究性、技巧性請求都很高。實際中，處所立法職員的步隊扶植還不盡幻想，廣泛面對立法專門人才匱乏和立法技巧落后等題目。
當場方立法權的最主要行使主體，處所人年夜常委會的構成職員來看，其成員年夜多是曾經換屆的黨委、當局引導干部。他們盡管有持久的黨委、當局任務引導經歷和豐盛的包養網社會經歷，但良多人缺乏立法方面的專門研究常識和任務經歷。當場方立法任務職員而言，其“多少數字顯明缺乏，常識構造不盡公道，缺少兼通法令、經濟治理和社會治理的復合型人才和能獨當一面，牽頭草擬、修正、研討律例的營業骨干，人才進不來、留不住的題目很是凸起”。並且，由于處所立法任務義務重、時光緊，“人少事多”的牴觸很凸起，即便是立法專門研究人才也難以有時光和精神停止細致深刻的社會查詢拜訪、充足清楚本地特別立法需求，在立法經過歷程中也就難以正確掌握處所的特別題目并以立法方法加以處理。還有，由于處所立法機關廣泛存在任務忙待遇低、成長空間無限的題目，一些立法任務職員在積聚了必定的立法任務經歷和感悟之后也面對各類改行或轉崗的引誘，因此難以構成一批常識周全、經歷豐盛、穩固精干的處所立法任務步隊。這些狀態都在某種水平下限制了處所針對當地特別情形的自立立法和立法立異。
三、關于處所立法情勢主義的管理思緒
2020年11月16日，習近平總書記在中心周全依法治國任務會議上，專門當場方立法任務提出：“處所立法要有處所特點，需求幾條就定幾條，能用包養網三五條處理題目就不要搞‘鴻編巨制’，要害是吃透黨中心精力，從處所現實動身，處理凸起題目。”並且，關于新時期立法任務，總書記在多個場所都誇大要加強立法的針對性、實用性、可操縱性。他提綱契領地指出：“不是什么法都能治國，也不是什么法都能治好國；國民群眾對峙法的期盼，曾經不是有沒有，而是好欠好、管不論用、能不克不及處理題目。”這些主要闡述對于我們做好以後處所立法任務、破解處所立法的情勢主義窘境供給了明白的標的目的和指引。
（一）束縛思惟，充足熟悉處所立法之于國度管理的特別價值
以後，中國的生齒範圍是人類汗青上史無前例的，隨之而來的宏大的社會變更也帶來了嚴重的挑釁。國度管理義務的極端復雜性、高度疏散性、處所差別性和汗青延長性，必定折射出分歧的居平易近生涯請求、社會管理特色與處所立法需求。是以，充足施展處所立法的效能與上風是一個很是主要和緊急的題目。由于各地情形千差萬別，將立法權完整把握在中心手中，“很難順應千差萬此外詳細情形，不是掛一漏萬，就是客觀主義，實行證實不可”，要調動處所積極性，必需向處所下放立法權。“正由於單有中心立法缺乏以處理處所的特別題目，缺乏以反應各地不服衡的狀態包養網……才在中心立法之外，再辟處所立法的門路。”“假如非要用同一的法令來規范全國的各類經濟次序，只能形成法令在某些地域形統一紙空文，并不難形成分歧地域間的沖突。”
早在浙江任務的時辰，習近平總書記就深入指出，“我國事一個法制同一的國度，扶植社會主義法治國度，必需一直保持黨的引導，同一實行國度的憲法和法令，同時，扶植社會主義法治國度，又離不開處所的詳細實行”。就此，我們應該充足熟悉到，處所是法治扶植的主要舞臺，也是我國國度管理不成或缺的基本性要素。中心立法的重要職責是擔任國度管理系統的“最先一公里”，處所立法例重要擔任國度管理各項軌制落實的“最后一公里”。處所立法的價值就在于在同一的國度管理的法令框架內，經由過程施展處所上風反應處所居平易近特別偏好、規范處所管理的特別題目、處理處所面對的特別牴觸，補充中心立法過于準繩、缺少可操縱性的弊病，聯絡和買通國度管理的“最先一公里”和“最后一公里”，進而以處所的部分善治不竭推進國度的周全善治的完成。
（二）以法令情勢進一個步驟明白“法令保存事項”“處所性事務”“不抵觸”等概念的內在
在某種水平上，處所立法的情勢主義與我國憲法法令關于中心處所立法權限劃分不清楚，“法令保存事項” “處所性事務包養網”和“不抵觸”等概念的含混性規則親密相干。由于缺少明白的法令規則，處所立法很難掌握任務的標準，甚至無從著手。先走一個步驟、多一些特點和差異化規則，就有能夠被以為超出處所立法權、能夠還要承當立法問責的風險。慢一個步驟、少一些特點和立異，甚至以立法機會不成熟為由不立法，或許完整將上位法直接復制過去、與上位法堅持最年夜限制的分歧，則是一種絕對保險和穩妥的任務方法。
為避免處所立法的簡略摹仿、彼此剽竊之風，也為了包養防止對峙法風險的過度擔心，起首必需以法令情勢對“不抵觸”準繩的內在停止明白規則。本文以為，所謂“不抵觸”，是指不與憲法、法令和行政律例等上位法的立法精力、準繩和詳細規則相沖突、相違反，而并不料味著處所立法必需有上位法“根據”，也不用然請求處所立法晚于中心立法產生。“不抵觸”不是說要掉臂當地詳細情形和特別需求向中心立法看齊、搞全國“一刀切”，也不是說對上位法的內在的事務重復包養網越多就越能保護國度法制同一。這就意味著，在沒有上位法根據的情形下，處所既可以停止一些特性化、差別化的處所特點立法，也可以就人工智能、年夜數據治理、internet平安、國民小我信息維護等新事物新範疇停止創制性立法。
其次，以法令情勢對“法令保存事項” “處所性事務”的詳細范圍加以明白，慢慢經由過程法治方法規范我國中心與處所立法關系。盡管《立法法》第8條對“法令保存”的立法事項停止了羅列，但其詳細寄義和實用還需求聯合我國立法實行停止詳細剖析。譬如，“平易近事基礎軌制” “基礎經濟軌制” “財務、海關、金融包養網和外貿基礎軌制”“其他事項”等，就應對何謂“基礎軌制” “其他事項”等作出公道說明。《立法法》第64條關于“處所性事務”的表達也語焉不詳。實行中，處所立法時常在何謂“處所性事務”題目上迷惑不已。無須置疑，只要取得了對上述概念的明白界定和實行認知，我國的處所立法才幹取得一個絕對清楚的立法權限范圍，才幹真正束縛思惟、放下累贅，在符合法規受權的范圍之內勇敢立異，才幹從軌制和實行上統籌國度法制同一與處所改造立異的雙主要求。
（三）深刻查詢拜訪研討、拓展立法大眾介入道路，找準處所立法所要處理的“真題目”
持久以來，形成我國處所立法情勢主義窘境的一個主要緣由就是，處所立法經過歷程中查詢拜訪研討做得不到位、本地大眾介入處所立法的常態化道路缺掉。這就使得良多處所立法在相當水平上離開處所管理的現實、客觀主義風行，既難以搜集真正的有用的處所信息、難以正確反應當地具有廣泛意義的平易近情和平易近意，也難以接收最直接的平易近主監視和社會批駁。
處所立法的特點，最基礎上源于本地處所管理的實行以及當地大眾的差別化好處偏好與需求。是以，查詢拜訪研討是做好處所立法任務的一項基礎功。要真正戰勝處所立法的情勢主義之弊，就必需加大力度查詢拜訪研討、拓展大眾介入立法的道路，構成處所立法與處所“地情” “平易近情”的慎密聯通與有序互動。唯此，才幹清楚下層管理一線的真正的情形，真正施展大眾在立法經過歷程中的感化，接地氣、通下情，從而防止花拳繡腿式的“作秀式立法” “欣賞式立法”，削減走過場的“包裝式立法”和“標簽式立法”，才幹真正進步經由過程處所立法找到題目、處理題目的才能。
（四）樹立迷信的處所立法評價機制，提倡對的的立法政績不雅
實行中，立法任務評判和考察的尺度是領導處所立法行動的有用“批示棒”和“標的目的盤”包養網價格。假如考察尺度design不迷信、應用不妥、重情勢輕成果，就會加劇各地重多少數字輕東西的品質的立法攀比心思，激發處所立法的諸多非感性沖動和情勢主義之風。可以說，處所的良多情勢主義做法，也是由于各類項目單一、“以量論績”的任務考察“倒逼”出來的。我們要清楚地熟悉到，立法任務有著本身的任務紀律和特色，考察的主體、內在的事務和方式當然要與其他任務有所差別。在design考察目標系統的經過歷程中，不克不及僅以立法速率和範圍來評價處所立法任務的提高或發展，而是要看這些立法在處所管理與辦事于當地居平易近的經過歷程中管不論用、有沒有處理題目，以及取得了如何的實效和社會評價。
為此，在對處所立法任務停止評價經過歷程中，必需遵守立法多少數字與東西的品質相同一、立法速率與立法效益相統籌、下級考察與社會評價相聯合的準繩。盡量防止簡略“一刀切”、“短平快”、按立法多少數字排名的量化評價，盡力做到“以質論績”，以立法東西的品質、實效和社會評價作為立法評價的基礎要素。唯此，處所才不會為了單方面尋求立法多少數字、立法速率而停止大批的立法重復和立法剽竊，才幹真正將處所立法任務職員的四肢舉動從情勢主義考察的“套路”中擺脫出來。
（五）加大力度處所立法人才步隊扶植，晉陞處所立法任務才能
習近平總書記高度器重立法人才步隊扶植，指出“立法、法律、司法這三支步隊既有個性又有特性，都非常主要。立法是為國度定例矩、為社會定方圓的神圣任務，立法職員必需具有很高的思惟政治本質，具有遵守紀律、發揚平易近主、加大力度和諧、凝集共鳴的才能”。實行中，處所立法職員的本質、才能和任務立場，對于處所立法的決議計劃、草擬和審議都起著要害感化。處所立法要走出“照抄照搬” “簡略剽竊”等情勢主義窠臼，充足表現處所特點和自立立異的精力內在，必定請求處所立法職員不只需求諳習中心立法和其他處所的有關規則，具有公道的常識構造、立法專門研究技巧和激烈的政治擔負，還應該具有豐盛的“處所性常識”和持久從事立法任務的經歷。這就需求我們連續推動處所立法人包養網才步隊扶植，進步立法任務步隊的專門研究常識請求、加年夜立法營業任務培訓，培育立法任務者的個人工作回屬感、聲譽感與成績感，慢慢晉陞處所立法主體的任務才能和本事。
（六）完美我國的受權立法機制，充足施展特別處所性律例的立異引領感化
2021年6月10日，第十三屆全國人年夜常委會第二十九次會議正式經由過程了《海南不受拘束商業港法》和《關于受權上海市國民代表年夜會及其常務委員會制訂浦東新區律例的決議》。這是我國立法實行中頗受注視的嚴重事務。自1992年全國人年夜常委會授予深圳市經濟特區立法權以來，時隔近30年，全國人年夜常委會又授予海南和上海制訂特殊處所性律例的立法權，表現了新時期周全深化改造對處所立法的時期請求。就此，我國處所立法格式中有了“經濟特區律例” “海南不受拘束商業港律例” “浦東新區律例”三品種型的特別處所立法。此中，“海南不受拘束商業港律例”被定位為摸索自貿港軌制立異的主要載體、海南自貿港扶植的主要法治保證；“浦東新區律例”承載著“盡力成為更高程度改造開放的開路前鋒、周全扶植社會主義古代化國度的排頭兵、彰顯‘四個自負’的實行范例，更好地向世界展現中國理念、中國精力、中國途徑”的特定目的與汗青任務。
實行中，我們需求進一個步驟了了自貿港律例、浦東新區律例“立法變通權”的限制，摸索這兩種全新的處所性律例與憲法、法令、行政律例、部分規章等中心立法之間的關系處置，以及它們與傳統的處所性律例、經濟特區律例之間的聯繫關係與界分，充足施展這兩類特別處所性律例在周全深化改造、推動國度管理古代化過程中的先行先試與軌制立異感化，發掘我國處所立法的潛力，拓展處所立法的空間，并由此增進我國處所立法權的迷信設置裝備擺設，摸索中心、處所立法關系優化成長的新途徑。
封麗霞，中共中心黨校（國度行政學院）政治和法令教研部傳授
本文起源于《處所立法研討》2021年第6期。因篇幅較長，已略往原文注釋。
