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摘要：行政復議“法式空轉”是指復議法式的低效力甚至有效率，由于實體爭議未獲得化解，形成了行政、司法資本的揮霍。從軌制運轉流程來看，在原行政機關履行復經過議定定中、行政復議經過歷程中、復議和其他軌制的連接中都存在法式空轉景象。從法式空轉的成因來看，既有法律主體履本能機能力缺乏的緣由，也存在法令規范層面行政復議受理前提不明白、審理流程局限性、變革決議存在實用窘境等緣由，軌制連接層面異樣存在不完美之處。為化解法式空轉景象，宜從通順復議接濟渠道、晉陞復議糾錯力度、完美復議連接機制三方面著手，激活行政復議本質化解爭議的主渠道效能。
要害詞：行政復議；法式空轉；本質性爭議化解；行政訴訟；主渠道
自1999年《行政復議法》公佈實行以來，行政復議軌制為化解社會牴觸、推動法治當局扶植作出了主要進獻。新修訂的《行政復議法》彰顯了行政復議外行政爭議多元化崩潰系中的主要位置，對軌制定位、復議范圍、管轄體系體例、審理法式等都作出了調劑優化，力求回應實行所需。這此中，行政復議作為“化解行政爭議主渠道”的效能定位被立法所采納，并獲得學理和實務界的分歧追蹤關心。但是，從既往行政復議的運轉實行看，作為爭議處理和權力接濟的主要軌制裝配，行政復議也不乏涉案爭議歷經多輪接濟參與卻仍然無法有用化解的情況，即所謂“法式空轉”。當行政審查和司法審查相連接的接濟機制如高速運轉的機械轟然作響時，本質性爭議處理、服判息訴罷訪的預期產物若付之闕如，就會影響行政復議高效性、實效性的軌制上風。這不只增加了當事人的時光本錢及經濟累贅，形成行政、司法資本的揮霍，也易激發大眾對當局公信力的質疑。有鑒于此，有需要充足研判實行中行政復議“法式空轉”的情況，辨認“案結事不了”的關鍵，從而探尋充足施展行政復議主渠道感化的良方。
一、行政復議軌制中的“法式空轉”
行政爭議在接濟法式中反復輾轉、無謂輪迴，不只僅是行政復議中的窘境，也是行政訴訟、信訪軌制中存在的困難。分歧軌制中，“法式空轉”的涵義也存在差別性，有需要對行政復議軌制中“法式空轉”的內在加以厘定，明白議題研討的對象。
（一）“法式空轉”的內在厘定
從規范層面看，“法式空轉”概念最早可見于最高國民法院、中心政法委等機關單元的任務文件。針對涉訴信訪有錯不糾、行政復議“保持會”景象以及行政訴訟“門難進、案難審、判難勝、訴難息”的四難局勢，相干機關被請求針對破解“法式空轉”題目睜開任務，從理念和機制體系體例層面追求衝破點。在2014年《行政訴訟法》修訂后，“法式空轉”“本質化解膠葛”的表述不只在任務會議中被說起，也越來越頻仍地呈現在國民法院的司法裁判中。經由過程北年夜寶貝檢索，截至2024年9月，有2000余份行政判決書提到“法式空轉”概念，出自最高國民法院裁判文書為128件。從判例剖析來包養網 看，“法式空轉”凡是與“徒增訴訟本錢”“揮霍行政資本”“不克不及本質性處理行政爭議”等概念相干聯，此中，最高頻呈現的聯繫關係詞是“當事人訴累或訴訟本錢”（在75個案例中被說起），其次在69個案件中提到“不克不及本質性化解爭議”，在39個案件中提到“揮霍司法（行政）資本”。
在學理層面，“法式空轉”一詞最早見于《國民法院報》2012年的一篇文章。該文作者辨認到行政訴訟中“行政案件案結事沒了、當事人的訴乞降膠葛沒有獲得處理”的情況，對“法式空轉景象”提出富有洞見的察看。近年來，法式空轉景象激發學界較多追蹤關心，外行政復議、行政訴訟、信訪等多個接濟軌制的研討中都呈現了對“法式空轉”景象的探討。有學者基于行政復議中的法式空轉題目，闡釋在復議軌制中引進“本質性處理行政爭議”的需要性；有學者從“本質性化解行政爭議”的涵義反推“法式空轉”的內在，將其界定為在回應訴請人實體訴求、完成公正公理方面的“有效果”與“低效力”，并對法式空轉的類型、緣由作出律例范、法主體、法周遭的狀況層面的審閱；也有學者繚繞著行政復議法式空轉的重要表現和緣由剖析，探討解脫法式空轉窘境的應對。
聯合實際研討和司法實務，行政復議的“法式空轉”景象可從三個維度加以厘定。從法式運轉的視角來看，“法式空轉”系指復經過議定定作出后又啟動新的法令法式，招致行政爭議向前再次空轉至原行政行動的作出機關，或在后續法式連接中被轉向行政訴訟、信訪等膠葛處理方法。從審查內在的事務和方法來看，行政復議軌制未能對當事人的實體爭議予以充足、周全和深刻審查，未能本質性聽取和參與當事人的現實好處訴求。從復議成果來看，固然行政復議法式曾經運轉終了，但行政爭議未能經由過程復議軌制獲得真正處理、當事人的訴求未能獲得本質回應，國民、法人或其他組織的符合法規權益未能經由過程復議法式獲得接濟。當然，情勢上法式的反復或輪迴，并不完整同等于“法式空轉”。斟酌到法式包養 本身所承載的價值，部門接濟法式的流轉或許輪迴，有時恰好能夠是法式法治的請求，是以需求警戒對行政復議“法式空轉”題目的單方面熟悉與泛化批駁。
（二）化解“法式空轉”題目的需要性
化解“法式空轉”契合行政復議軌制屬性和改造請求，代表著對復議實行的回應。從“法式空轉”能夠形成的迫害成果來看，亦存在化解的需要性和緊急性。
從軌制屬性和立法精力來看，化解“法式空轉”景象是行政復議軌制成長變更的必定請求，也是行政復議施展主渠道效能的主要保證。行政復議軌制的性質界定及其目的定位，經過的事況了從監視機制向行政爭議處理機制的迭變。199包養網 0年《行政復議條例》和1999年《行政復議法》均在立法目標條目中明白復議軌制“監視行政、保護權益”的兩項效能，2007年《行政復議法實行條例》將“處理行政爭議”歸入立法目標條目，2020年中心周全依法治國委員會第三次會議審議經由過程的《行政復議體系體例改造計劃》指出“施展行政復議公平高效、便平易近為平易近的軌制上風和化解行政爭議的主渠道感化”，由此明白了行政復議體系體例改造的標的目的。在主渠道效能的定位下，行政復議軌制對于爭議的化解需求承當“多少數字”和“東西的品質”的雙主要求。外行政復議收案多少數字不竭增添的情形下，更需求晉陞行政復議了案率，本質化解爭議，走出“法式空轉”的窘境。
從既有復議實行看，行政復議法式空轉景象較為凸起。在司法部發布的領導表格內容繁多，包括她的個人信息、聯絡方式、貓的看法、立法精力解讀中，構建以變革決議為焦點的行政復經過議定定系統，優先實用變革決議、完成“應改盡改”被以為是防止法式空轉和輪迴題目的主要舉動。盡管2024年《行政復議法》修訂后的運轉情形尚未出統計數據，但依據2020年至2023年近四年間行政復議案件審理情形看，行政復議糾錯率總體處于較低程度，四年間作出變革決議的分辨只要0.26%、0.20%、0.52%、0.20%。這間隔以變革決議為焦點的復經過議定定系統相往甚遠，盡年夜部門案件依然需求經由過程重啟行政法式作出決議。
從“法式空轉”的后果來看，正如前述司法裁判例中所述，其直接影響是增添當事人的訴累、揮霍行政及司法資本。一方面，固然行政復議并非結局處置，行政絕對人不服復經過議定定的還可以提起行政訴訟或經由過程信訪處理題目，但行政復議的“法式空轉”不只會招致復議軌制無法施展其上風，從而無法完成與行政訴訟的公道分工，更能夠會在原基本上增添新的行包養網 政爭議。另一方面，持久的法式空轉能夠招致牴觸激化，影響社會穩固、傷害損失司法威望。如“湯某某訴南京市綜合行政法律局行政復議案”中，當事人墮入法式空轉、飽受訴累困擾，由此來看，法式空轉不只增添了當事人的時光本錢和經濟累贅，也對社會的穩固及當局公信力發生負面影響。
二、行政復議“法式空轉”景象的類型審閱
行政復議“法式空轉”題目觸及行政法律、行政復議與行政審訊全經過歷程的各環節，既遭到司法部的高度關心，也遭到了最高國民法院的重點追蹤關心。由于司法部發布的典範案例多屬于正面示范指引，對于詳細存在哪些“法式空轉”題目完善直接的個案樣本，故有需要聯合行政復議訴訟案件的詳細情況，深刻個案本質來定位“法式空轉”。尤其值得留意的是，法院若何對行政復議法式空轉的情況、種別予以認定和裁判，代表著行政復議法式空轉題目的司法立場。據此，筆者以“法式空轉”為要害詞，對截至2024年9月34包養 8個中院以上經復議后提起行政訴訟的案件停止收拾，并鎖定法院明白指出行政復議存在“法式空轉”的15例典範性案例。由于行政復議軌制既觸及復議機關和原行政機關之間的到底這個夢是真是假，把她當作知識競賽節目的墊腳石？互動，又存在與訴訟軌制的連接題目，依照復議的流程和階段，典範性案例所提醒的行政復議“法式空轉”可包養 分為以下情況：
（一）原行政機關履行復經過議定按時的法式空轉
從行政復議軌制的運作經過歷程來看，原行政機關作出的行政行動是復議軌制的開始，而在復議環節從頭流轉至原行政機關時，原行政機關又是實行復經過議定定的義務主體。作為行政機關外部自我糾錯的主要監視軌制，行政復議對行政機關依法行使權柄的保證和監視往往有賴于作出行政行動的原機關對行政復經過議定定內在的事務的有用履行。但實行中存在著復議機關請求重做行政行動，甚至明白重做行動詳細內在的事務的情況下，原行政機關仍然不實行復經過議定定，招致復議流程不竭重啟、本質性爭議無法獲得化解。此種法式空轉的緣由并非與復議機關直接慎密聯繫關係，而是回咎于前序原法律機關。
如在“魏某某訴古田縣天然資本局行政掛號案”中，就林權掛號請求，行政機關一共作出三次不予掛號告訴行動。在作出案涉第三次不予掛號告訴行動前，前兩次不予掛號的來由均被復議機關否決。此中，復議機關在第一次復經過議定定中責令被請求人從頭作出詳細行政行動，在被請求人作出不予掛號后，復議機關又第二次作出詳細、明白的復經過議定定，請求作出掛號行動，但被請求人仍不予掛號。法院在判決書中明白指出，“被請求人應依法履行復議機關所作行政復經過議定定的內在的事務，使行政復議成為本質性化解行政爭議的主要手腕，而不克不及使請求人墮入法式空轉的窘境，徒增訴累”。“
（二）復議經過歷程中的“法式空轉”
假如說因行政機關不依法實行復經過議定定招致的法式空轉乃是繚繞著行政復議產生的，但成因回咎于前置的原法律機關和后置的復經過議定定實行經過歷程，那么復議法式中的法式空轉，則直接聚焦于復議機關本身。詳細情形如下：
1.受理階段：過錯採納或未實行告訴任務
（1）以不合適受理前提採納請求
從司法認定案件來看，行政復議機關以不合適受理前提為由採納當事人請求是實行中“法式空轉”產生的重要緣由之一。詳細而言，空轉的情況包含：
第一，以行政機關不具有法定權柄為由採納當事人請求。實行中，存在復議機關過錯採納當事人請求，招致請求人符合法規權益無法取得接濟的情況。如在“嚴某某訴廣州市從化區國民當局、良口鎮國民當局案”中，對于上訴人的安頓抵償請求，從化區當局答復告訴可以向良口鎮當局徵詢或協商，但對于請求人就良口鎮當局的不作為行動提起的復議，從化區當局又以良口鎮當局沒有相干權柄為由採納請求。法院對此指出：“被訴復議處置方法沒有回應請求人的請求，讓涉案爭議墮入法式空轉，晦氣于本質化解行政爭議，對上訴人的符合法規權益顯明發生嚴重影響。”換言之，司法認定復議機關對當事人請求屬于過錯採納，招致涉案爭議墮入法式空轉。
第二，以未實行前置法式為由採納當事人請求。如在征收拆遷惹起的行政復議案件中，由于對原《地盤治理法實行條例》（2014年修訂）懂得不妥，存在復議機關以行政判決未經和諧為由採納復議請求的情況。在“吳某某訴貴州省國民當局資本行政治理案”中，貴州省當局以為請求人未先行向縣級以上處所國民當局請求和諧，依法不得請求行政判決或許復議。對此，貴州省高院指出：“貴州省當局作為適格復議（判決）機關，按行政復議法式受理吳某某等人的請求后，應就該請求作出進一個步驟的審查處置，以求到達本質性化解行政爭議的目標，不該以未經和諧為由採納其請求，從而防止法式空轉，依法保護當事人符合法規權益。”又如“李某某訴方城縣國民當局行政復議案”中，李某某曾屢次提起平易近事、行政訴訟，在對其訴求應該是明知的條件下，復議機關以應該由請求人先行向被請求人提出改正請求為由採納復議。法院對此指出：“方城縣國民當局以李某某未提出改正請求為由採納其復議請求既有益于行政爭議的本質性化解又會招致法式空轉，形成行政、司法資本的無謂耗費，顯明不妥。”
（2）採納請求未實行需要的告訴和釋明任務
2020年修訂的《行政復議法》第17條第1款規則明白了在不合適受理前提時，行政復議機關的告訴、釋明任務。在“馬某某、馬某某訴河北省國民當局不實行法定職責案”中，河北省當局根據《國務院法制辦公室關于依法做好征地抵償安頓爭議行政復議任務的告訴》（法律王法公法〔2011〕35號），以其判決部分和復議部分不是統一個部分為由，主意請求人應撤回其判決請求后另行提出復議請求。但最高國民法院指出：“河北省當局的做法有違司法便平易近準繩，晦氣于案涉安包養 頓抵償爭議的本質性化解，形成法式空轉。” 換言之，從本質化解爭議角度，即便復議請求不合適《行政復議法》第30條所規則的受理前提，復議機關也應承當告訴或釋明任務，以到達明白被請求人及適格復議機關的目標，防止法式墮入空轉。
2.決議階段：復經過議定定未回應本質訴求
（1）對決議類型的不恰當選擇
從效率的直接和直接性來看，行政復經過議定定類型可分直接糾錯型和直接糾錯型，前者包含確認守法、確認有效、責令重作變革決議。有學者以為撤銷并責令重作決議存在潛伏的法式空轉窘境，請求人的實體訴求被從頭轉回至行政治理法式，枉然使解紛法式復雜化。
以“孔某某訴天津市國民當局穩定，對他滿口稱讚。信息公然行政復議案”為例，復議機關以法式守法為由確認涉案告訴書守法并責令重作，但同時又在復經過議定定中確定了涉案告訴書的處置成果，以為“請求公然的當局信息經查找不存在，被請求人書面告訴請求人信息不存在并無不妥”。由此，原行政機關依據被訴復經過議定定從頭作出答復，結論還是請求公然的信息不存在，差別僅在于后一答復改正了法式守法行動。法院以為：“復議機關能否監視到位，可依據請求人的訴訟目標加以衡量判定。就本案而言，復議機關僅以法式守法為由責令重作，難以施展有用監視之感化……由此形成了現實上的法式空轉。”依據原《行政復議法》第28條，“違背法定法式”屬于變革決議的實用情況，復議機關未選擇實用變革決議而實用了確認守法（責令重作）決議；從該包養網 案的現實後果來看，對法式守法的修改并無法直接回應該事人的訴求，行政爭議依然存在。而依據《行政復議法實行條例》第49條第2款的規則，對行政機關從頭作出的行政行動可以再次提起復議，這又惹起新一輪的行政復議，招致爭議的輪迴來去，形成法式空轉。
（2）對行政爭議的含混化處置
在部門案件中，復議機關固然包養網 對當事人的訴請作出回應，但由于未能審查到位、監視到位，僅采取含混且簡略的處置方法，形成了行政復議法式的空轉。
如在“某某電子科技無限公司訴北京市海淀區國民當局復議案”中，復議機關沒有厘清案件現實和法令規范的對應性，籠統地認定溫泉鎮當局實行撤除行動認定現實不清、證據缺乏并據此確認守法，看似實行了行政監視和審查，但本質上不只沒有明白守法行動的現實和性質，也沒有厘清當局與舉措措施農用地監管部分的職責范圍，招致的成果是未能對當事人的符合法規權益供給實時、有用的保證，未能本質性化解行政爭議，也未能完成對行政機關依法行使權柄的清楚指引。北京高院指出：“看不出有本質上監視上級行政機關依法行政、維護行政絕對人符合法規權益的擔負精力，顯然不是一種增進行政爭議本質性處理的立場。”“某某電子科技無限公司訴北京市海淀區國民當局復議案”，（2017）京行終1297號。行政復議作為行政機關外部更為便捷的權力接濟機制，應當在本質性化解行政爭議方面更具上風，但由于行政機關的含混化處置、消極履職行動形成了行政爭議在復議和訴訟中往返輪迴來去的窘境。
（三）因軌制連接不暢招致的“法式空轉”
行政復議“法式空轉”的義務方不只僅在于行政復議機關，外行政復議與行政訴訟軌制連接的經過歷程中，亦能夠發生法式空轉題目。
一些情形下，由于行政復議與行政訴訟的連接機制不暢，行政爭議不只未能獲得處理，還在原爭議的基本上增添新的行政爭議，甚至帶來多重法式空轉。如“湯某某訴南京市綜合行政法律局城建行政復議案”中，當事人向市綜合法律局請求行政復議，懇求確認強迫撤除行動守法并予以賠還償付。市綜合法律局先后三次作出復經過議定定，均經行政訴訟后被撤銷，當事人墮入法式空轉、飽受訴累困擾，卻無法就涉案強迫撤除行動能否符合法規獲得結論。固然處理膠葛的機關及法式有所分歧，但行政復議與行政訴訟的軌制目標均包括對行政行動的符合法規性停止審查并本質性化解行政爭議。在國民法院直接判決更有利于公正、公平處理題目的情形下，包養網 就應該防止行政爭議再次輪轉到行政復議法式中。
三、行政復議法式空轉的緣由透視
行政復議法式空轉下降行政效力，揮霍了接濟軌制的社會資本。其景象發生的緣由既包含法律主體層面存在的題目，也有行政復議軌制法令規范層面的窘境，以及全體接濟機制連接層面的題目。
（一）主體層面的緣由透視
行政復經過議定定的完成依靠于原行政機關對復經過議定定的有用實行，而實行的成果和後果又與行政復議的公信力和威望性慎密相干。是以，從履行復經過議定定能否會激發法式空轉的角度考核，義務方既能夠是不依法實行復經過議定定的原行政機關，也能夠是不適當作出復經過議定定的行政復議機關。從對復議履行的監視和保證機制來看，原《行包養 政復議法》第32條對于被請求人不實行或許無合法來由遲延實行行政復經過議定定的情況，僅有責令其期限實行的處置辦法，缺少強迫性、實時性手腕。就此而言，新《行政復議法》新增了“約談被請求人的有關擔任人或包養 許予以傳遞批駁”的義務機制。盡管約談和傳遞批駁都具有法令義務層面的非正式性，可是仍然等待新增機制在落履行政復經過議定定實行後果上的本質性助力。
而就復議機關這一義務主體看，復議主體人數缺乏、專門研究性低的題目仍然不容小覷。跟著全國行政復議案件多少數字浮現逐年攀升的趨向，《行政訴訟法》修正后對于復議保持決議配合原告軌制簡直立，再加上新《行政復議法》修正后對于主渠道效能的定位以及擴展復議前置、“應收盡收”的政策目的誇大，可以預感復議機關在復議應訴層面的壓力。而與之絕對的是，從事復議任務職員的多少數字遠遠缺乏。依據對上海的調研，2包養 019年上海共有復議機關96家、包養 復議職員150余人（含兼職職員），均勻每個復議機關裝備約1.56名復議職員（含兼職職員），存在辦案人力缺乏的嚴重挑釁。而在全國范圍看，復議機關專門研究性水平缺乏的窘境比擬凸起，各地都廣泛面對行政復議委員會中下層組織專家資本稀缺、很是任委員介入度不高，各級當局復議部分專門研究性人才儲蓄存在滯后性等題目。
（二）《行政復議法》規范層面的緣由透視
1. 行政復議受理前提的枷鎖
要讓行政復議施展行政爭議化解主渠道感化，起首須保證案件可以或許進進行政復議的受案門檻，而以後行政復議的受理前提仍有待于進一個步驟完美。
第一，行政復議受案范圍的厘定。從復議受案范圍的修訂來看，現行復議法將“詳細行政行動”修正為“行政行動”，增列行政協定、行政賠還償付等可復議包養 事項，并在第13條明白行政規范性文件附帶審查的規則，可見對復議范圍作出了較年夜幅度的擴大。但全體以不雅，對于“行政行動”的概念界包養網 定，尚未明白是應在將行政復議視為“接濟通道”的框架下，仍是在“應收盡收”的爭議處理政策導向下加以懂得；且對于《行政復議法》新增第12條消除受案范圍條目的懂得能否應鑒戒《最高國民法院關于實用〈行政訴訟法〉的司法說明》中消除受案范圍例發難項，及行政復議和行政訴訟機制就受案范圍的婚配和諧之間，都有待后續進一個步驟明白，以婚配行政復議主渠道效能的定位。
第二，行政復議主體標準的尺度界定。無論是根據新舊《行政復議法》仍是《行政復議法實行條例》，行政復議請求人與行政行動有短長關系是當事人請求行政復議需合適的前提之一，但短長關系的認定尺度無論是訴訟仍是復議中都存在不明白性。學理上，從符合法規權益說到現實影響說，從因果關系說到維護規范實際，從單一尺度說到復合尺度說，無不闡明短長關系判定在主體標準認定上的復雜性。行政復議實行中，法式空轉也隨同著復議機關借由請求人不合適短長關系判定的主體標準，而本質性地回避參與膠葛處理機制，從而發生無法有用回應該事人訴求、行政復議效能旁落的消極后果。
2.行政復議審查流程的局限
審理流程的局限能夠招致行政復議法式空轉，既表現在審理方法上的困局，也表現于復議法式不敷簡明。
行政復議軌制兼具行政性和司法性的復雜特質，招致審理方法設置需求面臨選擇。非直接言詞的審查方法固然進步復議效力但晦氣于爭議化解，新《行政復議法》修正特點之一，就是轉變曩昔以書面審議為主的審理方法，確立起以聽取當事人看法作基本的通俗法式。不外，聽取當事人看法固然表現了對于當事人權益更周全的保證，但較之于行政訴訟的法式正式化，這一規則確立的是聽取那時看法，而非直接言詞準繩。實行中，由于復議任務職員面對較年夜的案件壓力，對案件現實的查明重要依靠于被請求人供給的證據資料。在無聽證法式的案件中，請求人與被請求人無法經由過程辯論對證，晦氣于包養網 復議機關正確掌握案件的本質爭議點，也晦氣于復議法式終結爭議。
簡略單純法式的實用情況較為狹小。在主渠道效能下，面臨較年夜的受案壓力，非正式的、更為機動的簡略單純審理法式有利于爭議的疾速化解。但是從《行政復議法》第53條來看，簡略單純法式的實用范圍限于就地作出、正告或許傳遞批駁、觸及款額三千元以下、當局信息公然案件四種情況，或當事人批准實用的情況，實用范圍受限
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